Международный опыт борьбы с сепаратизмом

26 Октябрь 2016 автор: admin

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БОРЬБЫ С СЕПАРАТИЗМОМ: ВЫВОДЫ ДЛЯ УКРАИНЫ
Аналитический доклад
Исследован международный опыт применения силовых и ненасильственных методов урегулирования сепаратистских конфликтов, а также опыт использования международных форматов для урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов. Проведен анализ эффективности применения отдельных методов и способов противодействия сепаратизму. Определена суть сепаратистского конфликта на Донбассе как элемента «гибридной» войны, которая ведется Российской Федерацией против Украины. Предложены пути урегулирования конфликта на Донбассе с учетом способов и методов, которые подтвердили на практике свою эффективность.
Рассчитан на специалистов в сфере национальной безопасности, государственного управления, представителей органов государственной власти, научных работников, всех, кто интересуется проблемами обеспечения национальной безопасности.
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с Законом Украины «Об основах национальной безопасности Украины» проявления сепаратизма представляют угрозу национальной безопасности Украины. Для определения эффективной государственной стратегии противодействия сепаратизму необходимо глубокое понимание причин возникновения этого явления.
Природа сепаратизма сложная и формируется под влиянием многих факторов. Существуют различные подходы к определению понятия «сепаратизм», но все они выделяют главную черту сепаратизма – стремление отделения части государства от целого .
В настоящее время почти в половине стран мира фиксируются движения, которые могут быть определены как сепаратистские. Наибольшее количество таких очагов наблюдается в Евразии. В то же время, в многоэтнических странах Африки и Океании, где превалируют клановые общества, а местные элиты стремятся к максимальной концентрации власти, также происходят активные дезинтеграционные процессы.
Очаги сепаратизма имеют определенные отличия, на основании которых можно условно выделить следующие его региональные разновидности:
– западноевропейский (Великобритания, Испания, Франция, Бельгия, Италия, ФРГ);
– восточноевропейский (постсоветские страны, Косово, Республика Сербская в Боснии и Герцеговине);
– ближневосточный (Алжир, Ирак, Пакистан, Афганистан);
– азиатский (Шри-Ланка, Южные Филиппины, Индия, Китай, Турция);
– африканский (Южный Судан, Эфиопия, Сомали, Ангола, ЮАР и другие);
– американский, представленный межэтническими конфликтами в Квебеке (Канада), мексиканском Чьяпасе и др.
Очевидно, что для возникновения сепаратизма необходим ряд условий, создающих соответствующие предпосылки. Среди них можно выделить, в частности следующие:
– неоднородность населения страны (этническая, религиозная и другая);
– неравномерность экономического, социального, культурного, демографического развития отдельных регионов;
– исторические факторы;
– невзвешенная политика центральной власти по отношению к этническим меньшинствам и конфессиональным сообществам, которая ухудшает их положение или воспринимается ими как такая, которая направлена на лишение (нарушение) их прав и свобод. Роль этого фактора может быть искусственно преувеличена и использоваться заинтересованными силами в пропагандистских целях или для обоснования необходимости использования радикальных мер;
– внешнее воздействие со стороны заинтересованных государств, наличие внешних союзников, которые предоставляют военную, политическую и информационную поддержку сепаратистам и т.п.
Проблема сепаратизма – одна из наиболее сложных, поскольку непосредственно связана с вопросами существования государств, изменением их границ и образованием новых государств. Международное право усложняет задачу по сохранению территориальной целостности государства, поскольку существует противоречие между принципами неприкосновенности границ и уважения территориальной целостности – с одной стороны, и правом всех народов на самоопределение – с другой.
Выбор методов и способов противодействия сепаратизму во многом зависит от природы такого конфликта и стадии его развития. В целом, определение путей урегулирования проблемы сохранения территориальной целостности государства должно осуществляться с учетом исторических, культурных, этнических, религиозных и других особенностей развития регионов. При этом опыт каждой страны по-своему уникален.
1. Сепаратистский конфликт на Донбассе как элемент «гибридной» войны РФ против Украины
Важным элементом обеспечения мирного развития Украины является урегулирование конфликта на Донбассе, возвращение временно неконтролируемых территорий в правовое поле Украины. Для формирования и реализации эффективной государственной политики в этой сфере важным является понимание сути проблемы, от чего зависит определение наиболее эффективных механизмов ее урегулирования.
Так, формирование квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР», марионеточные режимы которых полностью контролируются и поддерживаются государством-агрессором – Российской Федерацией, является одним из элементов развязанной против Украины «гибридной» войны. По сути, деятельность т.н. «ДНР» и «ЛНР» и их организаторов является преступной и имеет признаки сепаратизма, поскольку она направлена на изменение границ территории или государственной границы Украины в нарушение порядка, установленного Конституцией Украины, а также включает в себя финансирование таких действий, публичные призывы или распространение материалов с призывами к совершению таких действий . Для достижения указанных целей сепаратисты совершают террористические акты и проводят диверсии на территории Украины, особенно в жизненно важных объектах инфраструктуры.
Однако сепаратизм в Донбассе имеет ряд особенностей.
Во-первых, он не является результатом внутригосударственного конфликта на межэтнической, межконфессиональной или другой почве. На протяжении всей истории независимой Украины на этой территории не наблюдалось системных организованных сепаратистских движений с признанными лидерами и широкой поддержкой со стороны населения, а также отсутствовали районы компактного проживания представителей отдельных народов, этнической или конфессиональной группы.
Во-вторых, идеологические основы такого сепаратизма были разработаны за пределами Украины в виде проекта «Русский мир». Организационное и финансовое обеспечение деятельности квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР» также осуществляется преимущественно с территории России под постоянным контролем со стороны кураторов от правительства РФ и ФСБ. Непосредственное участие в боевых действиях на территории Донбасса берут регулярные подразделения ВС РФ, что в соответствии с международным правом расценивается как неспровоцированная вооруженная агрессия РФ против Украины.
Справка. Россия сосредоточила в отдельных районах Донецкой и Луганской областей свой военный контингент численностью около 9000 военнослужащих. Кроме того, она сконцентрировала значительные группировки войск на границе с Украиной. Ее военные инструкторы организовывают боевую подготовку подразделений боевиков. А в последнее время наметилась тенденция в назначении на командные должности в эти подразделения кадровых офицеров вооруженных сил России.
Боевиками сформированы 1-й и 2-й армейские корпуса. Их командный состав на уровне управления корпусами и бригадами укомплектован преимущественно кадровыми офицерами или офицерами запаса вооруженных сил РФ. Доля местного населения в личном составе упомянутых корпусов не превышает 35%.
В-третьих, если на первых этапах «гибридной» агрессии против Украины лидеры самопровозглашенных республик призывали к их выходу из состава Украины, то в последнее время риторика их выступлений несколько изменилась. Однако, декларируя неотделимость «ДНР» и «ЛНР» от Украины (в т.ч. подтверждая намерения провести местные выборы на этих территориях по украинскому законодательству), на практике они продолжают активное «государственное строительство», используют в обращении российскую валюту, вводят российские стандарты в различных сферах. Продолжение дезинтеграционных процессов со стороны квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР» и их «лидеров» не имеет ничего общего с поиском путей мирного урегулирования, который проходит в рамках Минского процесса. Можно ожидать, что наиболее радикально настроенные экстремистские элементы «ДНР» и «ЛНР» после завершения активной фазы вооруженного конфликта могут прибегнуть к продолжению борьбы партизанскими методами с помощью скрытой или явной поддержки и содействия РФ.
И главное – дестабилизация общественно-политической ситуации, подрыв основ гражданского мира в Украине, обеспечение возможности постоянного влияния на внутреннюю и внешнюю политику Украины посредством марионеточных режимов в Донбассе, контролируемые из Москвы – являются частью геополитической стратегии РФ в отношении Украины.
По сути, на Донбассе Украина имеет дело с «гибридным» сепаратизмом, который является частью «гибридной» войны РФ. Его основу составляет политический сепаратизм, инспирированный и поддерживаемый извне. Поскольку политический сепаратизм, как правило, имеет слабую поддержку со стороны населения, для его укоренения и распространения на Донбассе идеологами активно использовалось распространение искаженной информации о событиях на остальной территории Украины, применялись специальные пропагандистские мероприятия, искажалась история Украины, создавались мифы о лучшей жизни в формате самопровозглашенных республик.
Хотя проявлений такого сепаратизма в мире очень мало, целесообразно исследовать международный опыт противодействия таким процессам с целью выявления эффективных методов и способов, которые могут быть применены в Украине для преодоления этого явления и его последствий. При этом следует также обратить внимание на негативный международный опыт такого урегулирования для недопущения его повторения в Украине.
2. Международный опыт применения ненасильственных методов урегулирования сепаратистских конфликтов
Опыт противодействия сепаратизму в странах Западной Европы имеет наибольшую традицию и охватывает практически двухвековой период. Хотя на данном этапе силовые методы не исключаются руководством государств региона, однако они не являются основным средством обеспечения территориальной целостности и внутриполитической стабильности и применяются только тогда, когда этого требуют интересы обеспечения национальной безопасности, а применение других методов невозможно или неэффективно. При этом основной целью деятельности государственных органов в сфере противодействия сепаратизму является создание таких условий, при которых осуществляется эффективное управление дезинтеграционными процессами. Представляется, что такой подход обеспечивает то, что эти процессы лишаются разрушительного потенциала, а сама идея отделения со временем теряет свою популярность среди населения.
Примером управления дезинтеграционными процессами может служить история распада Британской империи и создание Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. На начальных этапах действия британского правительства можно охарактеризовать как жесткие репрессивные. Однако со временем приходило понимание, что одними силовыми методами невозможно удержать колонии, поэтому правительство приложило много усилий, пытаясь сделать свои бывшие колонии союзниками.
Похожие подходы применялись и в отношении решения проблемы североирландского сепаратизма. В течение 70-х годов ХХ ст. и почти до начала XXI ст. правительство Великобритании, с одной стороны, активно применяло силовые методы – увеличивало военное присутствие в регионе, расширяло полномочия вооруженных сил, совершенствовало полицейскую службу, увеличивало оборонные расходы, развивало законодательство в сфере борьбы с терроризмом. В то же время правительством активно использовались и несиловые методы, такие как поиск компромиссов с парамилитарными группами сепаратистов (в т.ч. вступая в переговоры), создание законодательства по решению конфессиональных противоречий.
В 1972 году был распущен парламент Северной Ирландии и введено прямое правление Лондона. Это в сочетании с неадекватными действиями британских военных привело к активизации деятельности террористической парамилитарной организации «Ирландская республиканская армия» и новым волнам насилия (похищения, убийства, нападения на военных, противостояние с организациями юнионистской направленности).
Попыткой политического урегулирования конфликта стало англо-ирландская соглашение 1985 года, согласно которому Северная Ирландия должна была оставаться частью Соединенного Королевства, пока это поддерживалось большинством ее жителей. По результатам этой сделки в 1993 году была принята Декларация, согласно которой в переговорах могли участвовать все заинтересованные стороны при условии их отказа от насилия. В 1998 году было подписано Белфастское соглашение, предусматривавшее создание органов власти и управления, в состав которых входили как британцы, так и ирландцы. Соглашение было одобрено референдумом, в ходе которого была получена поддержка большинства населения Северной Ирландии.
Однако еще долгое время ИРА не прекращала своей террористической деятельности, и только в 2005 году руководство организации заявило о прекращении вооруженной борьбы и разоружении.
Стоит отметить, что основную помощь боевикам ИРА оказывали Ливия и ирландская диаспора в США. Однако поставка из Ливии оружия, боеприпасов и других средств совершения террористических атак была сложным делом и неоднократно перехватывалась спецслужбами, а помощь ирландской диаспоры практически прекратилась после террористических атак 11 сентября 2001 года в США.
Отказ ИРА от насильственных методов борьбы дал основание для принятия решения о прекращении военной операции и выведении подразделений британской армии из Северной Ирландии. Этот процесс происходил поэтапно в течение двух лет. Таким образом, операция по поддержанию мира «Знамение», длившаяся почти 40 лет, была завершена в 2007 году. В том же году официально отменен режим прямого правления и начали деятельность образованные органы местного управления.
В настоящее время основным направлением урегулирования проблем, связанных с территориальной целостностью, является передача части властных полномочий от центральной власти к региональным органам управления. Важными шагами в этом направлении стало создание региональных органов управления: законодательных и исполнительных.
Однако дезинтеграционные процессы в Великобритании могут выйти на новый этап, что связано с результатами проведенного в июне 2016 года референдума по выходу страны из Европейского Союза (Brexit). Большинство жителей Шотландии и Северной Ирландии проголосовали против выхода из ЕС (62% населения Шотландии проголосовали за сохранение членства в ЕС, 38% – против, почти 56% населения Северной Ирландии также проголосовали за сохранение членства в ЕС, 44,3% – против). Это, по мнению лидеров этих частей Соединенного Королевства, дает основание для проведения референдумов: за независимость Шотландии и за присоединение Северной Ирландии к Ирландии, оставаясь при этом в составе ЕС.
Значительные сепаратистские настроения в настоящее время существуют в Испании, и сконцентрированы они в основном в Каталонии и Стране Басков. Следует отметить, что в отличие от Донбасса, в настоящее время политические лидеры этих регионов стремятся действовать в рамках правового поля Испании без использования насильственных методов.
В частности, недавно от вооруженной борьбы отказалась баскская террористическая организация ЭТА. Это может быть объяснено несколькими факторами:
– эффективные действия испанских спецслужб, которые задержали часть террористов, включая главарей, обнаружили и изъяли несколько арсеналов с оружием и средствами поражения. Одним из основных благоприятных факторов стало налаживание эффективного взаимодействия с зарубежными, в первую очередь французскими спецслужбами;
– состоялась трансформация отношения местного населения к членам организации, которых вначале считали чуть ли не национальными героями, а потом бандитами и убийцами;
– внутренние процессы в самой ЭТА, где часть членов призвала отказаться от вооруженной борьбы;
– международное давление на организацию как со стороны Европейского парламента, так и со стороны отдельных политических деятелей.
Однако, прекратив на данном историческом этапе вооруженную борьбу, ЭТА не разоружилась окончательно.
Также правительство Каталонии согласилось с решением Конституционного суда Испании о признании референдума об отделении региона незаконным и заморозило его проведение. Вместо референдума был проведен опрос, который не имел юридической силы. Стоит отметить, Испания, как и Украина, унитарное государство. Конституцией не предусмотрена возможность раздела государства, а вопрос внесения в нее изменений и пересмотра государственной границы должен решаться на общенациональном референдуме с участием всего населения, а не только населения отдельных регионов. Более того, Конституция Испании предоставляет полномочия правительству приостанавливать действия региональной автономии в случае грубого нарушения местным руководством законодательства страны.
В отношении возможности применения силы центральной властью показательны слова Министра обороны Испании, который, отвечая на вопрос о возможности применения армии против сепаратистов, сообщил, что в случае соблюдения законов всеми сторонами, такие средства не понадобятся.
Кроме этого, по вопросам сохранения территориальной целостности и недопущения вооруженного противостояния руководство Испании имеет поддержку мировых лидеров, в то же время у сторонников сепаратизма существенной международной поддержки нет.
Сепаратистские настроения также достаточно сильны и в Бельгии, где население разделено на две формы этнической идентификации – фламандскую и валлонскую. Более экономически развитая Фландрия требует большей самостоятельности. Однако среди жителей региона нет согласия в отношении создания нового государства или перевода Бельгии на конфедеративное устройство. При таких условиях правительство страны стремится найти средства для снижения уровня межэтнических противоречий путем предоставления автономий, как культурных, так и территориальных, и достичь компромисса между региональными сообществами.
Таким образом, основными методами противодействия сепаратизму в странах Западной Европы сейчас являются ненасильственные, направленные на поиск компромиссов, усиление возможностей государства влиять на дезинтеграционные процессы и недопущение насильственных проявлений.
Еще одним примером преимущественно политического решения проблем сохранения территориальной целостности является противодействие сепаратизму правительством Канады, где основным источником сепаратистских настроений выступает провинция Квебек.
В конце 60-х начале 70-х годов прошлого столетия в провинции действовала террористическая леворадикальная организация «Фронт освобождения Квебека», которая применяла насильственные методы: убийства, похищения и т.п. Учитывая это, центральным правительством был введен режим военного положения и введены подразделения вооруженных сил в крупные населенные пункты провинции. При этом были временно ограничены определенные права и свободы граждан, без судебных разрешений осуществлялись обыски и аресты, задержания до 7 дней и т.п. В результате таких мероприятий большинство руководителей и членов организации были арестованы. К 1980 году имели место отдельные эпизоды насилия, которые не имели существенных последствий, поскольку на предупреждение достаточно эффективно действовала полиция.
Позже сепаратистское движение объединилось вокруг легальных политических партий, по инициативе которых был проведен ряд референдумов о пребывании Квебека в составе Канады, по результатам которых сторонники отделения проиграли.
Стоит отметить, что законодательство Канады не содержит норм, предусматривающих признание права субъектов федерации на отделение. Более того, конституционное право Канады не закрепляет верховенство международно-правовых норм над конституционно-правовыми. То есть, несмотря на то, что в Канаде сепаратизм не является уголовным преступлением, в стране действует достаточно жесткое законодательство в отношении сохранения территориальной целостности и предоставления полномочий центральному правительству на применение военной силы в кризисных обстоятельствах.
Учитывая это, можно выделить факторы, которые способствовали достаточно успешным мерам по противодействию сепаратизму:
– эффективное применение законодательно закрепленных федеральных институтов принуждения, парламентских и других демократических процедур;
– отсутствие поддержки деятельности «Фронта освобождения Квебека» со стороны большинства населения провинции Квебек;
– практическое отсутствие международной поддержки сепаратистских движений Канады. Исключением может быть Франция, которая предоставляла в основном моральную поддержку, а также Организация освобождения Палестины, на базах которой проходили тренировки отдельные члены «Фронта освобождения Квебека»;
– достаточно эффективная деятельность армии, полиции и специальных служб;
– экономический фактор. В результате террористической деятельности часть бизнеса была переведена из Квебека в другие регионы Канады, а значительная часть финансов выведена в Торонто, что сделало последний финансовым центром страны. Кроме этого, прогнозировалось, что в результате отделения из провинции выйдут предприятия с иностранными инвестициями, в первую очередь американские, что будет иметь для провинции негативные экономические последствия (США неоднократно подчеркивали важность сохранения целостности Канады);
– предоставление уступок и поиск компромиссов в отношении предоставления франко-канадцам культурной и национальной автономии, а также властных полномочий;
– информационное воздействие на население провинции, доведение преимуществ нахождения в составе единого государства.
На выборах в законодательный орган Квебека, которые состоялись в апреле 2014 года, правящая Квебекская партия, которая стремилась к получению регионом независимости, проиграла. Указанное свидетельствует о том, что сепаратистские идеи теряют свою популярность среди населения Квебека, а политические силы сепаратистской направленности теряют реальные возможности в отношении изменения существующей ситуации.
Определенный потенциал сепаратизма для стран Прибалтики заключается в проживании на этих территориях значительного количества русскоязычного населения. При таких условиях вероятным выглядит сценарий, при котором РФ сможет дестабилизировать ситуацию, используя элементы «гибридной» войны, в частности:
– информационное воздействие;
– инспирацию сепаратистских настроений;
– атаки в киберпространстве и тому подобное.
Такие меры могут быть достаточно эффективными, учитывая определенную общественную обособленность российских меньшинств, их податливость российской пропаганде, неприятие требований национального законодательства в отношении получения гражданства (обязательное знание языка, истории и законодательства страны проживания и т.п.).
При таких условиях сдерживающим фактором представляется введенный в Латвии и Эстонии институт предоставления статуса негражданина, то есть лица, не являющегося гражданином страны проживания или иной страны. Такое лицо имеет право на получение паспорта негражданина и ряд других прав (в частности, они могут без виз выезжать на территорию стран ЕС и РФ). В то же время, в Латвии неграждане фактически лишены избирательных прав, в Эстонии – имеют право голосовать на местных выборах, однако лишены права голоса при выборах в национальный или Европейский парламенты. Этот подход ограничивает возможности использования такого демократического инструмента как выборы для проникновения в органы власти деструктивных сепаратистских сил. Однако институт «негражданства» вызывает критику в странах Европейского Союза и особенно жесткую в России, которая считает это дискриминацией русскоязычного населения.
Также в прибалтийских странах значительное внимание уделяется уменьшению информационного влияния, в первую очередь на русскоязычное население.
Среди мер, принимаемых властями этих стран, можно выделить следующие:
– временный запрет трансляции российских каналов в случае подачи ложной, тенденциозной информации или открытой пропаганды;
– наложение штрафных санкций на телеканалы;
– депортация российских съемочных групп;
– создание возможностей для открытия русскоязычных каналов с целью доведения объективной информации русскоязычной аудитории.
Справка: Среди мер противодействия российской пропаганде, принятых прибалтийскими странами, следует отметить, в частности, следующие:
Латвия:
– наложила штраф на канал «Первый балтийский канал» (принадлежит латвийскому бизнесмену российского происхождения Олегу Солодову и гражданину России Алексею Плясунову), который ретранслирует российские программы в странах Балтии, за его однобокую, по мнению властей, позицию и попытки оправдать российскую агрессию в Украине;
– в 2014 году установила трехмесячный запрет на ретрансляцию российского телеканала «РТР» (содержалась информация, которая нарушала законодательство об электронных медиа, а в отдельных материалах о ситуации в Украине распространялась необъективная информация, которая содержала признаки военной пропаганды);
– в 2016 году на шесть месяцев, по разрешению ЕС, запретила ретрансляцию и распространение программ этого же российского телеканала. Национальный совет электронных СМИ констатировал, что в течение 2015 года передачи канала «Россия-РТР» неоднократно нарушали Закон об электронных средствах массовой информации и директиву ЕС об аудиовизуальных услугах.
Так, первое нарушение зафиксировали в передаче «Воскресный вечер с Владимиром Соловьевым»: в течение всей передачи неоднократно повторялось, что «Украина – территория, оккупированная нацистами и фашистами, с ними невозможен диалог, потому что Украина – это агрессор».
Второе нарушение содержалось в сюжете, касающемся Латвии: в искаженном виде был подан рассказ о том, что русское меньшинство в Латвии находится под угрозой, а латышская мать может бить российского ребенка только потому, что он – русский ребенок.
Третье нарушение зафиксировано в еще одном выпуске «Воскресного вечера с Владимиром Соловьевым». В нем говорилось о том, что «на Турцию надо нападать быстро, уничтожить ее из космоса, так как Турция готовится захватить Кавказ».
Литва:
– депортировала корреспондента и съемочную группу телеканала ВГТРК;
– запретила трансляцию «РТР-Планета», Ren TV Baltic (Lietuva);
– временно приостановила трансляцию NTV Mir Lithuania;
– в 2014 году на три месяца запрещала трансляцию телеканала «НТВ-Мир».
Кроме этого, на фоне фактов агитации в 2014 году за присоединение к РФ местности Латгалия (Латвия) к Уголовному кодексу Латвии в апреле 2016 года внесены три основных нововведения:
– уточняется определение шпионажа, в частности в отношении незаконного получения информации, содержащей государственную тайну (в настоящее время принятие предложенного определения отложено);
– действия или призывы против независимости, суверенитета, территориальной целостности, а также направленные на свержение государственной власти или изменение государственного устройства будут наказываться одинаково. При этом характер призыва или действия не зависит от связи с насилием, а также не имеет значение соответствие таких призывов или действий конституции, поскольку считается, что конституционным путем отказаться от суверенитета и изменить территориальное устройство невозможно;
– предусматривается наказание за помощь иностранному государству или организации в деятельности в ущерб интересам и безопасности Латвии.
О необходимости недопущения проявлений сепаратизма также неоднократно заявлял и президент России В. Путин. Конституцией РФ не предусмотрен выход из состава федерации ее членов, а только принятие новых. Российские правоохранительные органы очень внимательно отслеживают выступления и публикации о соблюдении территориальной целостности РФ, особенно временно оккупированной территории АР Крым. Для этого ними активно применяется весь имеющийся арсенал сил и средств, а на уровне государства не допускают даже попытки обсуждения возможности выхода субъекта федерации из ее состава. В то же время для РФ потенциально кризисным и конфликтным в контексте противодействия терроризму и сепаратизму остается Северокавказский регион, где активно применялись силовые репрессивные меры.
3. Международный опыт применения силовых методов урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов
В отличие от западноевропейского более кровавым оказался сепаратизм на Балканах, где процессы создания и становления новых государств сопровождались войнами, этническими чистками, военными преступлениями и, как следствие, многочисленными жертвами среди мирного населения.
В 1991 году на территории Хорватии возникла самопровозглашенная сепаратистская область Республика Сербская Краина, которая была создана этническими сербами при содействии Югославской армии и военизированных группировок из Сербии.
В 1992 году был принят план ООН, которым предусматривалось прекращение боевых действий и размещение подразделений международных миротворческих сил. В течение 1992-1993 годов хорватская армия провела ряд успешных локальных операций с целью возвращения под контроль территорий, где проживало хорватское население.
В 1995 году США, Германия (ЕС), Россия и ООН предложили план мирного урегулирования конфликта, так называемый «План Z-4», который предусматривал интеграцию Сербской Краины в Хорватию и предоставление широкой автономии для этнических сербов. Однако сербские представители отказались обсуждать мирные инициативы.
После неудачных попыток мирного урегулирования в мае и августе 1995 года хорватская армия и полиция провели две военные операции – «Молния» и «Буря». По результатам первой был восстановлен конституционный порядок в крае Западная Славония, а в результате второй – нанесено поражение вооруженным группировкам сепаратистов и фактически прекращено существование Сербской Краины (из региона выехало по разным данным от 200 до 250 тысяч сербов). Фактически с помощью силовых методов была восстановлена территориальная целостность Хорватии.
Среди факторов, способствовавших успешному проведению операций хорватскими силами безопасности можно выделить следующие:
– проведение властями Хорватии экономических, административных и военных реформ;
– консолидация хорватского народа вокруг идеи построения независимого и успешного государства;
– перевооружение армии, всеобщая мобилизация, эффективная подготовка личного состава и действенная межведомственная координация;
– фактическое отсутствие помощи сербским сепаратистам со стороны Белграда (после международного признания Хорватии с ее территории были выведены военные подразделения армии Югославии).
С другой стороны, сербами эта операция воспринимается как военное преступление и трагедия сербского меньшинства в Хорватии, что дает почву для будущих конфликтов.
Другим примером силового подхода к решению проблемы сепаратизма является межэтнический и межконфессиональный конфликт в Шри-Ланке, который возник между сингалами и тамилами и, после формирования террористической группировки «Тигры освобождения Тамил Элама» (ТОТЭ), перерос в крупномасштабные боевые действия. Конфликт длился почти 30 лет, в течение которых периодически устанавливался режим прекращения огня и делались попытки найти политические пути урегулирования.
Острая фаза конфликта, как и в Украине, начиналась с захвата административных зданий и нападений на военные объекты. В ходе конфликта террористами применялись авиация, артиллерия, военно-морские силы. При этом необходимо отметить, что существенную помощь ТОТЭ получала из-за границы.
Завершив перевооружение армии, проведя экономическую реформу, официальный Коломбо фактически вышел из переговорного процесса, усилив военное давление на ТОТЭ на севере страны. Наступательная военная операция сопровождалась массированными обстрелами, следствием чего становились разрушения целых населенных пунктов. При этом в этих районах фактически произошла гуманитарная катастрофа (с осени 2008 года представители всех международных, в т.ч. гуманитарных организаций были выведены из района боевых действий).
В 2009 году операция завершилась уничтожением ТОТЭ и ликвидацией их лидера.
Среди факторов, повлиявших на военный успех правительственных сил, можно отметить следующие:
– прекращение внешней поддержки ТОТЭ;
– признание этой организации террористической влиятельными странами;
– отсутствие поддержки ТОТЭ со стороны местного населения, которое часто использовалось последним как «живой щит»;
– перевооружение и развитие правительственных вооруженных сил. Следует иметь в виду, что комплектование армии Шри-Ланки происходило на добровольных началах, при этом количество желающих проходить военную службу преобладало над количеством вакантных должностей;
– осуществление эффективного обеспечения воинских частей, которые оказались заблокированными террористами;
– изоляция населенных пунктов, которые использовались боевиками ТОТЭ как базы;
– проведение силами безопасности проверок гражданских тамилов, в т.ч. среди внутренне перемещенных лиц, проведение операций по выявлению остатков ТОТЭ в освобожденных районах;
– эффективные экономические реформы, которые позволили увеличить расходы на развитие сектора безопасности и обороны страны. Заслуживает внимания тот факт, что боевики ТОТЭ почти не совершали террористических нападений на туристическую инфраструктуру острова и чайные плантации, которые были основой экономики Шри-Ланки;
– природные факторы;
– отсутствие существенного давления со стороны международного сообщества на правительство Шри-Ланки.
Хотя ТОТЭ было нанесено военное поражение, нельзя считать, что проблема сепаратизма в Шри-Ланке решена полностью. Так, невзвешенная политика правительства, дальнейшие межконфессиональные споры, отказ в расследовании фактов нарушения прав тамилов и совершенных военных преступлений, стремление установить авторитарный режим, репрессии против политических оппонентов вызывают недовольство у тамильского меньшинства. Такие условия создают почву для возникновения новых, в т.ч. радикальных, группировок сепаратистского толка.
Основной опасностью для Турции остается курдский сепаратизм. Характер противодействия этому в разные исторические периоды менялся в зависимости от методов, которые применялись сторонниками создания Курдского государства, от несиловых мер до жестких военных действий. В последнее время фиксируются вооруженные противостояния силовых структур Турции и курдских боевиков, при широком применении последними тактики совершения террористических актов. Учитывая это, в настоящее время властью Турции делается акцент на применение силовых методов противостояния: ликвидация, задержание боевиков «рабочей партии Курдистана» (далее – РПК), активные боевые действия с применением воздушных ударов, депортация лиц за участие в противоправной деятельности. Такие меры исходят из новой концепции борьбы с РПК в юго-восточных провинциях Турции, а также в приграничных районах с Ираком и Сирией. Этой концепцией предусмотрено:
– акцент на наступательную тактику ведения боевых действий силовыми структурами;
– вытеснение сепаратистов из крупнейших населенных пунктов на юго-востоке Турции;
– активизация боевых действий, в том числе с применением авиации и сил специальных операций против ячеек РПК в горных и сельских районах, нанесением при этом превентивных ударов.
Такие действия, по мнению военного руководства Турции, предотвратили создание т.н. «курдских кантонов» (аналоги административно-территориальной единицы в Сирийском Курдистане).
Кроме этого, властью Турции уделяется внимание недопущению международного признания органов самоуправления и политических партий сирийских курдов. В частности, на заседании Совета национальной безопасности Турции, которое состоялась в мае 2016 года, было подвергнуто критике открытие зарубежных представительств курдской «партии демократического союза», которая имеет тесные связи с РПК, в странах Европейского Союза.

4. Опыт использования международных форматов для урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов
В отличие от хорватского, боснийский конфликт нельзя считать решенным и в настоящее время. Указанный конфликт был более жестоким и кровавым, сопровождался хаотичными обстрелами мирного населения, взаимными массовыми этническими чистками, геноцидом. Попытки международных миротворческих миссий предотвратить насилие оказались неудачными. Фактически насилие было прекращено военным вмешательством стран-участниц НАТО без соответствующего мандата Совета Безопасности ООН.
В ноябре 1995 года в г. Дейтон (США) было заключено мирное соглашение, согласно которому была создана Босния и Герцеговина (БиГ), в состав которой входили Федерации БиГ и Республики Сербской, а также автономный округ Брчко.
Также соглашением предусматривался комплекс мер по урегулированию, который содержал две составляющие:
1) вопросы безопасности:
разведение сторон;
привлечение миротворческих сил и определение их полномочий;
вывод иностранных войск;
разминирование;
контроль за вооружением и т.п.;
2) политические вопросы:
разделение территории между общинами;
проведение выборов и формирование местных органов власти;
обеспечения прав человека и национальных меньшинств;
решение проблем беженцев;
обмен пленными;
восстановление экономики;
гуманитарная помощь.
Для решения указанных проблем привлекались структуры ООН, практически все европейские организации (ЕС, ОБСЕ, Совет Европы), международные финансовые институты (Всемирный банк, МБРР, ЕБРР и другие).
С декабря 1995 г. контроль за соблюдением Дейтонского соглашения осуществляется в рамках операций НАТО IFOR (Implementation Force,, декабрь 1995 года – январь 1996 года) и SFOR (Stabilization Force 1996-2005 годы). Военный контингент НАТО (выполнял свои полномочия в соответствии с Резолюцией СБ ООН от 15 декабря 1995 года № 1031) насчитывал до 7 тыс. военнослужащих. Территория страны была разделена на три сектора, в которых осуществлялся контроль за проведением государственных процессов в стране и созданием на базе военных формирований боснийцев, хорватов и сербов Объединенных вооруженных сил БиГ.
В декабре 2004 года полномочия по соблюдению мира и контроль за развитием ситуации в БиГ были переданы миссии Европейского Союза EUFOR «Althea» (учреждена в соответствии с Резолюцией СБ ООН от 22 ноября 2004 года. № 1575), которая и сегодня продолжает выполнять свои задачи. В начале миссии общая численность личного состава составляла 7 тыс. человек, но улучшение ситуации безопасности в БиГ создало условия для сокращения военного контингента, который по состоянию на январь с.г. составляет 600 человек.
Однако, несмотря на усилия мирового сообщества, внутриполитическая ситуация в БиГ продолжает оставаться напряженной. Негативное влияние на ее развитие оказывает:
– отсутствие взаимного доверия и острая ненависть между народами, населяющими БиГ, дальнейшая взаимная изоляция;
– процесс мирного регулирования не приобрел необратимый характер;
– углубление противоречий между руководителями мусульмано-хорватского и сербского энтитетов относительно будущего государственного устройства (сербы требуют выхода из БиГ);
– неэффективность функционирования государственных институтов страны (нынешний государственный строй дает возможность небольшим политическим силам блокировать решения по развитию государства и тормозить процессы европейской и евроатлантической интеграции в БиГ);
– сложное социально-экономическое положение, которое стало причиной массовых беспорядков в первой половине 2014 года;
– активизация деятельности ячеек радикальных исламистов.
Таким образом, заключение мирного соглашения, использование многонациональных миротворческих контингентов и предоставление международной помощи позволило решить определенную часть проблем, прежде всего, остановить кровопролитие, однако неэффективность, высокая затратность избранной модели государственного управления, отсутствие консенсуса среди боснийских народов и в дальнейшем делает БиГ регионом, в котором дезинтеграционные процессы являются неуправляемыми и содержат значительный потенциал для вооруженного противостояния.
Составной балканских конфликтов сепаратистского характера является Косовский конфликт. В его основе лежат противостояния двух этнических групп албанцев и сербов. Фактически деятельность албанских националистов началась на территории Косово сразу после Второй мировой войны, при этом поддерживалась албанскими организациями во всем мире.
Правительство Союзной Республики Югославия (в состав входили Сербия и Черногория) использовало как силовые, так и ненасильственные методы для сохранения территориальной целостности страны:
– введение военного положения;
– аресты лидеров, участников и сторонников движения националистического толка;
– отмена определенных властных полномочий Косово (в соответствии с принятой в 1990 году Конституцией Сербии край имел территориальную и культурную автономии);
– разработка экономических программ по преодолению обособленности края;
– попытки формирования единства разных этнических групп не на национальной основе.
Однако меры, которые применялись, и переговоры руководства СРЮ с косовскими албанцами оказались безрезультатными. Поэтому в июне 1998 года сербское правительство начало операцию по ликвидации т.н. «Армии освобождения Косово» (АОК).
В такой ситуации США и НАТО обратились к СРЮ с требованием прекратить убийства этнических албанцев, вывести войска из Косово и предоставить краю права расширенной автономии. Переговоры, которые проходили между сербами и косовскими албанцами в первой половине 1999 года (м. Рабуе пригород Парижа) результатов не принесли. Посредниками при этом выступали Италия, Великобритания, Россия, США и ФРГ.
С целью принуждения СРЮ к миру в марте 1999 года НАТО начало воздушную операцию «Союзническая сила» («Allied Force», март-июнь 1999 года, осуществлялась без Резолюции СБ ООН).
Согласно Резолюции СБ ООН от 10 июня 1999 года № 1244 году в крае был введен военный контингент НАТО КФОР (Kosovo Force) в рамках операции «Общий часовой» («Joint Guardian) и основана гражданская миссия ООН UNMiK (United Nations Interim Administration Missionin Kosovo, цель – создание переходной администрации в крае). Главными задачами КФОР стали поддержание мира, недопущение этнических конфликтов и разоружение подразделений АОК.
С сентября 1999 года руководство UNMiK и КФОР осуществляло мероприятия по содействию государствообразующим процессам в крае, в частности были созданы косовское правительство и Корпус защиты Косово (на базе подразделений расформированной АОК). В феврале 2008 года было объявлено о независимости Косово и начато построение институтов государственной власти. Для предоставления краю помощи Европейский Союз основал гражданско-полицейскую миссию EULEX-Kosovo (European Union Rule of Law Missionin Kosovo).
В течение 2012-2013 годов между Сербией (правопреемница СРЮ) и Косово при посредничестве Европейского Союза происходили активные переговоры, результатом которых стало подписание в апреле 2013 года Соглашения о нормализации двусторонних отношений. Получение Сербией в 2009 году четкой перспективы членства в ЕС существенно повлияло на возможность достижения такого соглашения, поскольку это определенным образом компенсировало потерю страной части своей территории.
Улучшение ситуации в крае и имплементация положений указанного соглашения предоставили КФОР возможность уменьшить численность личного состава и перераспределить зоны ответственности. Следует отметить, что расходы на создание государства Косово фактически взял на себя ЕС.
В настоящее время ситуация на севере Косово (проживает преимущественно сербское население) остается сложной, на ее развитие негативно влияют: радикализация сербских националистических движений; деятельность организованных преступных группировок; распространение идей радикального ислама среди этнических албанцев.
Таким образом, введение в Косово военного контингента НАТО и внедрение гражданской миссии ООН способствовали государствообразующим процессам в государстве и провозглашению его независимости в 2008 году, а результатом посреднической деятельности Европейского Союза в сербско-косовских переговорах стало подписание Соглашения о нормализации двусторонних отношений, выполнение которого является основным условием продолжения европейской интеграции для Сербии и Косово. Вместе с тем, правовые аспекты создания государства Косово остаются пока неурегулированными в полном объеме. Косово все еще остается, по сути, самопровозглашенным государством, независимость которого признали только 111 государств (по состоянию на 5 марта 2016 г.).
5. Анализ эффективности применения отдельных методов противодействия сепаратизму
Как показывает исторический опыт, сторонники сепаратизма для достижения своих целей могут прибегать как к ненасильственным действиям (пропагандистские акции, деятельность политических партий, общественных движений, проведение массовых акций, референдумов и т.п.), так и применять вооруженные формы и способы борьбы (террористические акты, диверсии, использование повстанческо-партизанской тактики и т.д.).
В соответствии с этим методы, применяемые государствами для сохранения территориальной целостности, можно условно разделить на два основных типа: ненасильственные и насильственные (силовые или репрессивные).
К ненасильственным методам можно отнести меры политического и экономического характера, в частности
– предоставление (распределение) властных полномочий и соответственно распределение доходов. Как показывает международный опыт, к полномочиям местной власти относят вопросы налогообложения, образования, здравоохранения, защиты окружающей среды, поддержания правопорядка, в то время как внешняя политика, обеспечение национальной безопасности и обороны остаются в компетенции центрального правительства;
– взвешенная политика в отношении региональных особенностей (языковых, религиозных, исторических, культурных и т.д.);
– содействие экономическому развитию, развитие инфраструктуры, инвестиции в местную экономику, создание рабочих мест и т.п.;
– содействие местной власти в решении насущных проблем;
– обеспечение легитимности (в т.ч. применение силы) центральных органов власти в восприятии местного населения;
– активное привлечение местного населения к поддержанию правопорядка в проблемном регионе;
– эффективная информационная политика, постоянная и целенаправленная работа по доведению населению преимуществ целостного государства и проблем, которые могут возникать в случае отделения региона;
– обеспечение международной поддержки целостности государства;
– нейтрализация негативного внешнего воздействия на дезинтеграционные процессы;
– недопущение создания вооруженных ячеек сепаратистских движений и перерастания конфликтов в вооруженное противостояние;
– проведение амнистии участников конфликта, которые сложат оружие и прекратят борьбу, создание системы поощрений и вознаграждений для тех, кто сотрудничает с правительством.
Насильственные (силовые) методы могут включать, в частности, следующие меры:
– задержание и привлечение к уголовной ответственности за сепаратизм или содействие сепаратистской деятельности;
– усиление уголовной ответственности;
– изоляция кризисных районов, в первую очередь, с целью затруднения или невозможности получения боевиками материально-технической помощи, применения режимов военного или чрезвычайного положения в отдельных районах или на территории всей страны;
– контроль за внутренне перемещенными лицами;
– физическое уничтожение центров подготовки и обеспечения вооруженных сепаратистских формирований.
В целом, применение насильственных методов борьбы с сепаратизмом должно рассматриваться правительством как крайняя мера, реализация которой должна быть полностью мотивирована и осуществляться в соответствии с законодательством.
Международный опыт по противодействию сепаратизму указывает на то, что со временем (или с момента отказа сторонников сепаратизма от вооруженной борьбы) военно-силовые репрессивные методы уступают несиловым компромиссным мерам, которыми достигалась возможность управлять и положительно влиять на дезинтеграционные процессы. Однако при возникновении угрозы государственности практически все страны, в т.ч. демократические, не исключают возможности применения силовых мер. Очевидно также, что успех в противодействии сепаратизму во многом зависит от эффективности превентивных мер, направленных, в частности, на недопущение формирования сепаратистских вооруженных групп, и способности государства выстраивать адекватную внутреннюю и внешнюю политику. При этом при решении проблем сепаратизма, особенно на начальном и завершающем этапах, необходимо максимально стремиться к применению ненасильственных политических методов, интенсифицировать информационную политику в проблемных регионах, разъясняя преимущества стабильной территориальной целостности страны, а также недостатки или невозможность отделения и образования новой страны, особенно когда такие действия противоречат законодательству.
В целом, мировой опыт демонстрирует отсутствие единого подхода к урегулированию соответствующих проблем, как и возможностей для полного преодоления сепаратизма. При таких условиях для сохранения территориальной целостности страны на первое место выходит понимание руководством государства сути и динамики дезинтеграционных процессов, взвешенная внутренняя и внешняя политика, способность влиять на такие процессы, умение вести диалог с лидерами политических партий и движений, которые продвигают сепаратистские идеи, наличие эффективных спецслужб, способных осуществлять мониторинг, выявлять и пресекать деструктивные процессы, а также боеспособных вооруженных сил.

Комментарии закрыты.