Пояснительная записка к проекту Конституции Украины 26.06.2014

6 Июль 2014 автор: admin

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины»

1. Обоснование необходимости принятия акта
Конституция Украины, принятая на пятой очередной сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года, сегодня действует как нормативно-правовой акт высшей юридической силы. Надлежащее применение всех положений Основного Закона является неотъемлемым признаком демократического развития государства и эффективного функционирования высших органов публичного управления.
Украинская практика применения конституционных норм неоднократно становилась основой для инициирования изменений в Конституцию Украины. В Верховной Раде Украины, начиная с 28 июня 1996 года, до настоящего момента было зарегистрировано более десятка проектов законов Украины о внесении изменений в Конституцию Украины. Отдельные законопроекты предусматривали исключительно точечное совершенствование тех или иных положений Основного Закона, при этом некоторые из них имели своей целью в корне реформировать государство.
Как следствие, в Конституцию Украины были внесены изменения законами Украины от 8 декабря 2004 года № 2222-IV, от 1 февраля 2011 года № 2952-VI, от 19 сентября 2013 года № 586-VII, от 21 февраля 2014 года № 742-VII.
Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-IV были введены концептуальные изменения в организацию функционирования высших органов государственной власти в Украине и привнесены в форму государственного правления элементы парламентско-президентской республики. Вместе с тем, указанные изменения были противоправно признаны неконституционными Решением Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 года № 20-рп/2010 по делу согласно конституционного представления 252 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закону Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-IV (дело о соблюдении процедуры внесения изменений в Конституцию Украины). Конституционным Судом Украины было принято решение о возобновлении действия предыдущей редакции норм Конституции Украины, то есть в редакции ее принятия 28 июня 1996 года. Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно проведения очередных выборов народных депутатов Украины, Президента Украины, депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» от 1 февраля 2011 года № 2952-VI был призван устранить несогласованности в связи с принятием указанного Решения Конституционного Суда Украины от 30 сентября 2010 года № 20-рп/2010. Закон Украины «О внесении изменений в статью 98 Конституции Украины» от 19 сентября 2013 года № 586-VII касался исключительно реформирования конституционно-правового статуса Счетной палаты.
Решение о возобновлении редакции норм Конституции Украины 28 июня 1996 года, принятое Конституционным Судом Украины, стало предметом достаточно жесткой и профессиональной критики как отечественных, так и международных экспертов. Так, на недопустимость такого способа внесения изменений в Конституцию Украины было обращено внимание Европейской Комиссией «За демократию посредством права» (Венецианской комиссией) в Заключении от 17-18 декабря 2010 года (CDL-AD(2010)044). Более того, Венецианской Комиссией обращено внимание на нарушение легитимности органов государственной власти в условиях восстановления редакции норм Конституции Украины 28 июня 1996 года.
Общественно-политические процессы в Украине в течение ноября 2013 года – февраль 2014 года обусловили принятие Верховной Радой Украины Закона Украины «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины» от 21 февраля 2014 года № 742-VII. Этим Законом восстановлено действие отдельных положений Конституции Украины с изменениями, внесенными законами Украины от 8 декабря 2004 года № 2222-IV, от 1 февраля 2011 года № 2952-VI, от 19 сентября 2013 года № 586-VII. Таким образом, сегодня действует Конституция Украины с учетом изменений от 8 декабря 2004 года, которая предусматривает функционирование в Украине парламентско-президентской формы государственного правления.
Изменения в Конституцию Украины, внесенные 8 декабря 2004 года, предусматривали существенное усиление полномочий и роли Верховной Рады Украины в системе «сдержек и противовесов». Одновременно с введением парламентского способа формирования Кабинета Министров Украины были предложены некоторые другие инструменты функционирования государства как парламентско-президентской республики. Вместе с тем такие изменения не имели комплексного характера, что стало предметом критики отечественными и международными экспертами. В частности, в Заключении Венецианской комиссии от 10-11 июня 2005 года (CDL-AD(2005)015) был высказан ряд замечаний содержательного характера в отношении новой редакции Конституции Украины. Высказанные замечания могут и должны стать основой для дальнейшего совершенствования положений Основного Закона Украины.
Проблема эффективного функционирования органов публичного управления в Украине не может быть решена без полного реформирования конституционно-правового статуса и принципов деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти в областях и районах. Необходимость расширения полномочий органов местного самоуправления базового уровня (села, поселка, города) и наделение их соответствующими финансовыми и материальными ресурсами является крайне важным и экономически целесообразным. На актуальность данного вопроса неоднократно обращали внимание представители институтов гражданского общества, органы местного самоуправления и их объединения, отечественные ученые и практики конституционалисты.
Органы местного самоуправления должны получить ряд дополнительных полномочий по организации надлежащего решения вопросов местного значения, которые могут быть решены наиболее эффективно именно на соответствующем уровне. С точки зрения политической и социальной целесообразности, одновременно с соответствующими полномочиями органы местного самоуправления должны получить надлежащие правовые механизмы их реализации, а также необходимое материально-финансовое обеспечение.
2. Цель и задачи принятия законодательного акта
Целью предложенных изменений является усовершенствование конституционно-правового статуса высших органов государственной власти в соответствии с принципами функционирования государства с парламентско-президентской формой правления, а также реформирование конституционно-правового статуса органов местного самоуправления.
3. Общая характеристика и основные положения акта
Проектом Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» четко, полно, системно и однозначно предложено усовершенствовать конституционные принципы функционирования Верховной Рады Украины как единого законодательного представительного органа, уточнить отдельные аспекты конституционно-правового статуса Президента Украины, Кабинета Министров Украины и прокуратуры, а также реформировать систему местного самоуправления и принципы организации государственной власти в областях и районах.
В частности, актуализируются конституционные нормы в отношении статуса парламентской коалиции в Верховной Раде Украины, принципов ее образования, участия в формировании Кабинета Министров Украины и иной деятельности. Гарантируется деятельность парламентской оппозиции в Верховной Раде Украины, сформированной в порядке и с полномочиями, определенными законом о Регламенте Верховной Рады Украины.
В соответствии с замечаниями Венецианской Комиссии, высказанными в Заключении от 10-11 июня 2005 года (CDL-AD (2005)015), изъято положение Конституции Украины относительно применения партийно-императивного представительского мандата для народных депутатов Украины, а также органы прокуратуры Украины лишаются функции контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.
Законопроектом конкретизированы отдельные полномочия Президента Украины, в том числе по реализации им полномочий как Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил Украины, гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина.
Подавляющее большинство предлагаемых изменений касаются именно децентрализации публичной власти в Украине и усиления конституционно-правового статуса местного самоуправления. Предложено в корне изменить принципы организации и функционирования органов местного самоуправления путем закрепления его понимания как права и возможности жителей общин в рамках Конституции и законов Украины самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах местного населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Закреплено, что разграничение полномочий в системе органов местного самоуправления и их исполнительных органов разных уровней осуществляется по принципу субсидиарности.
Изменениями исключаются из конституционного регулирования областные и районные государственные администрации. Вместо этого основные полномочия должны быть сосредоточены на базовом уровне (село, поселок, город). Вместе с тем, предусматривается образование исполнительных органов областных и районных советов. Председатель областного совета, председатель районного совета должен избираться из состава депутатов соответствующего совета и возглавлять его исполнительный орган.
В регионах и районах предлагается внедрить институт представителей Президента Украины, которые на соответствующей территории будут осуществлять контроль за соответствием Конституции и законам Украины актов органов местного самоуправления и территориальных органов центральных органов исполнительной власти, координировать взаимодействие территориальных органов центральных органов исполнительной власти, направлять и организовывать деятельность всех территориальных органов центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения, осуществлять иные полномочия, определенные Конституцией и законами Украины.
Одновременно с реформированием статуса органов местного самоуправления конкретизируются отдельные положения Конституции Украины относительно административно-территориального устройства. В частности, закреплено требование регулирования законом условий и порядка образования, ликвидации, изменения границ, наименования и переименования административно-территориальных единиц и населенных пунктов в пределах районов.
4. Состояние нормативно-правовой базы
Основой нормативно-правовой базы в данной сфере является Конституция Украины.
Законопроект в соответствующей редакции ранее в Верховную Раду Украины не подавался.
Законопроект соответствует требованиям части второй статьи 156, статей 157 и 158 Конституции Украины.
Принятие предложенных в законопроекте изменений в Конституцию Украины не приведет к нарушению международных обязательств Украины.
В законопроекте отсутствуют положения (или подобные им), которые в ранее предоставленных заключениях и принятых решениях Конституционного Суда Украины признавались таковыми, что отменяют или ограничивают права и свободы человека и гражданина или направлены на ликвидацию независимости или на нарушение территориальной целостности Украины.
Законопроект не требует принятия к нему предложений и поправок, в том числе редакционно-уточняющего характера.
Принятие законопроекта не предусматривает вызванного системным единством норм Конституции Украины одновременного внесения изменений в разделы Конституции Украины, указанные в статье 156 Конституции Украины.
5. Финансово-экономическое обоснование
Реализация законопроекта не требует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины.
Принятие законопроекта не требует проведения всеукраинского референдума и, соответственно, выделения средств из Государственного бюджета Украины для его проведения.
6. Прогноз социально-экономических и других последствий принятия акта
Принятие предложенного проекта Закона будет способствовать налаживанию более эффективного конституционно-правового механизма функционирования высших органов государственной власти, сбалансированности конституционных полномочий различных субъектов в системе «сдержек и противовесов», а также утверждению качественно новых принципов функционирования системы органов местного самоуправления.

Глава Администрации
Президента Украины Б. ЛОЖКИН

Комментарии закрыты.